注冊資本登記制度改革的幾點認識

清華大學法學院教授 施天濤

一、注冊資本登記制度改革意義重大

傳統(tǒng)公司法對公司資本采取強制干預的法律政策在很大程度上損害了投資者的積極性，增加了企業(yè)的融資難度，干擾了企業(yè)的自主經營權，違反了市場經濟規(guī)律。有鑒于此，上個世紀以來，在世界范圍內掀起了一場公司資本制度改革運動，放松了對公司資本的管制，降低了市場主體準入門檻。

我國1993年頒布的《公司法》對注冊資本登記制度的規(guī)定非常嚴格。它不僅規(guī)定了很高的注冊資本最低限額，而且規(guī)定了注冊資本實繳制。經過10余年的踐行，1993年《公司法》暴露出來的弊端越來越明顯，改革不合理的注冊資本登記制度勢在必行。2005年我國《公司法》獲得了一次較大的修正。它不僅較大幅度地降低了注冊資本的最低限額，同時也改革了注冊資本的繳納制，由一次性足額實繳改為分期繳納。但2005年《公司法》依然維持了公司資本的法定限制，政府干預因素依然很強，設立公司依然很困難，企業(yè)自主權依然受到很大約束，市場機制依然未能充分發(fā)揮。特別是中小微型企業(yè)生存和發(fā)展空間受限，遏制了廣大社會公眾的投資熱情和積極性。因此，注冊資本登記制度改革仍然需要繼續(xù)向縱深推進。實際上，理論界和有關主管部門對注冊資本登記制度改革的探索一直在進行，一些地方（如深圳、珠海）實施了改革試驗。2013年10月25日，國務院部署推進注冊資本登記制度改革五項措施，明令廢除注冊資本最低限額；資本繳納改實繳制為認繳制，不再限制股東或者發(fā)起人首次繳納數(shù)額以及分期繳納期限；放寬了對公司住所的登記要求，由地方政府根據(jù)情況而定；將公司年度檢驗制改為年度報告制；推行企業(yè)誠信制度建設，包括建立信用信息公示平臺。這些措施是公司資本與登記制度改革的重大舉措，并獲得了迅速的立法響應。2013年12月28日，全國人大常務委員會通過了《公司法》修正案，對相應的資本與登記制度進行了修改，通過立法形式鞏固了改革成果，為我國市場經濟的進一步發(fā)展奠定了堅實的法律基礎。

2013年修正的《公司法》解決了長期以來一直存在的企業(yè)設立難的困境，有利于降低投資者創(chuàng)業(yè)成本，刺激投資積極性；有利于降低企業(yè)融資成本并提高企業(yè)資金使用效率；有利于新技術、新產業(yè)、新業(yè)態(tài)等新興生產力的發(fā)展；有利于創(chuàng)造更多的就業(yè)與創(chuàng)業(yè)機會。

二、廢除注冊資本最低限額要求與交易安全保障

注冊資本最低限額是法律為公司資本設定的一道底線，它是公司設立的必要條件。立法者期望通過這一底線設置為公司清償能力提供擔保。但這一期望不僅未能有效實現(xiàn)，而且使得許多弱小投資者無法利用公司這種現(xiàn)代企業(yè)組織形式開展商業(yè)活動。譬如，對于設立一家普通股份有限責任公司而言，無論是1993年《公司法》要求的1000萬元的最低資本金，還是2005年《公司法》要求的500萬元的最低資本金，都超過了普通百姓的承受能力。又如，2005年《公司法》承認了“一人有限責任公司”，原本是為了更加方便地滿足弱小投資者的需求，但卻規(guī)定了10萬元的最低資本金，違背了法律承認一人公司的真義。

廢除了注冊資本的最低限額要求，公司的注冊資本相應地體現(xiàn)為在公司登記機關登記的全體股東或者發(fā)起人認繳或者認購的出資總額或者股本總額。廢除注冊資本最低限額要求，并非不需要注冊資本，而是對于設立公司到底需要多少資本應由當事人自主決定，法律不再強行干預。譬如，根據(jù)2005年《公司法》，設立有限責任公司的最低注冊資本限額為3萬元人民幣，似乎很低。但問題的癥結在于，它依然受制于法律管制，而不是由當事人自主決定投資。在廢除注冊資本最低限額要求的情況下，有人擔心容易出現(xiàn)“皮包公司”（如公司的注冊資本只有“名義資本”或者出現(xiàn)“一元錢公司”）并引發(fā)公司欺詐，其實這種擔心是沒有必要的。

公司的注冊資本是投資者根據(jù)公司所從事的生產經營活動需要投入的必要啟動資金。如果投資項目所需資金數(shù)額較大，股東或者發(fā)起人就需要投入較多的資金，公司的注冊資本總額也就較大；如果投資項目所需資金數(shù)額較小，股東或者發(fā)起人只需投入較少資金，公司的注冊資本也就較小。如果公司設立時暫時無須投入資金，股東或者發(fā)起人僅僅為了設立公司而投入名義資本金或者“一元錢”資本金，“白手起家”也無不妥。尤其是對于剛開始創(chuàng)業(yè)的弱小群體而言，最低注冊資本限額要求的廢除無疑為他們提供了制度支持和情感激勵。退一步講，即使有些投資者利用法律提供的這種制度優(yōu)惠意圖從事欺詐活動，也是一個可由市場機制自身解決的問題。公司的注冊資本是公示的，為公眾知曉，交易相對人在明知交易對手資本羸弱的情形下自然應當有足夠的理性來判斷是否與之發(fā)生交易。很顯然，法律代替不了當事人，政府無力包攬市場交易。

公司的注冊資本對于公司的清償能力確實有一定的保障作用，但問題是，傳統(tǒng)法律對公司資本這一作用的認識存在一定誤解，并夸大了這一作用。公司的注冊資本在登記意義上是一種靜止的概念，它僅僅在法律觀念上存在。公司一旦成立，注冊資本即轉換為公司資產，公司資產是動態(tài)的，它將隨著公司的生產經營活動的展開而發(fā)生變化。如果公司經營管理得法，公司資產就會增加；如果公司發(fā)生虧損，公司資產就會減少。然而，公司的注冊資本卻始終保持不變，除非公司再次通過法定程序增加或者減少資本。

公司資產才是公司清償能力的真正體現(xiàn)。法律應該關注的是公司資產問題，即應關注在公司的經營管理活動中如何保障公司資產的保值增值。如果法律僅僅著眼于公司資本，不僅不能保障公司的清償能力，反而會增加公司設立負擔。公司法的重要功能之一就是采取措施保障公司資產和交易安全。譬如強化公司治理，在健全的公司治理結構下建立有效的內控機制，包括關聯(lián)交易制度、大股東和實際控人制度、重大資產處置制度、內部審計制度以及信息披露制度等；保障公司遵守正常的運作和決策程式；股東應當正當行使權利，如果股東濫用股東權利損害公司或者其他股東利益，或者濫用公司法人獨立地位和股東有限責任損害公司債權人利益，股東應當對公司、其他股東或者債權人承擔責任；建立健全公司財務會計制度等。

應當注意的是，2013年修正的《公司法》取消了對注冊資本最低限額的管制，僅僅針對的是從事普通業(yè)務的商事公司而言，并不包括從事特殊業(yè)務的公司，如商業(yè)銀行等金融機構，以及從事其他須經特別許可業(yè)務的機構，法律并未取消對這類公司或者機構的資本管制。這是因為，這類公司或者機構所從事的業(yè)務可能涉及社會公眾利益，可能涉及自然資源統(tǒng)籌調配，可能涉及國家公共安全，因而法律必須介入并需要對之施加必要的管制，各國法制概莫如此。

三、改實繳制為認繳制與虛假出資的責任機制

在我國公司法中，實繳制具有特殊的含義，在不同資本制度中其意義也有差別。譬如，根據(jù)1993年《公司法》要求，股東或者發(fā)起人應當足額繳納公司章程中規(guī)定的各自認繳的出資額或者全部股款。這是一種最為嚴厲的實繳制。2005年《公司法》雖然在一定程度上放松了對資本繳納的管制，但依然是一種法定資本制，這體現(xiàn)在它對首期繳納的數(shù)額以及分期繳納的期限作了限制，而且對一人公司采取一次性足額繳納。與實繳資本制相對應，舊《公司法》要求股東繳納出資或者發(fā)起人繳納股款后須經驗資機構進行驗資并在公司登記時向登記機關提交驗資證明。由此可見，實繳制與強制驗資要求共為一體。

2013年修正的《公司法》放棄了出資繳納的實繳制，改為認繳制。這意味著股東或者發(fā)起人可根據(jù)公司章程確定的出資總額或者股本總額自行認繳或者認購各自的出資或者股份，對于其認繳的出資或者認購的股份，只需要按照公司章程的規(guī)定繳納即可。如果公司章程規(guī)定的是一次性足額繳納，股東或者發(fā)起人就應該在規(guī)定的期限內一次性足額繳納；如果公司章程規(guī)定的是分期繳納，股東或者發(fā)起人就應當根據(jù)公司章程規(guī)定的期次和數(shù)額分期繳納。由此可見，實繳制與認繳制的根本區(qū)別依然在于是否存在法律干預因素。認繳制排除了法律強制干預因素，注冊資本如何繳納由當事人通過公司章程自行決定。登記機關不再過問出資的繳納，自然也就無需驗資和提交驗資證明。

有人擔心，在實行認繳制后，登記機關不再過問出資的繳納，且不要求提交驗資證明，是否會縱容虛假出資？對此，我們必須有一個正確的認識：無論是實繳制還是認繳制，股東或者發(fā)起人所認繳的出資都應當實際繳納。股東或者發(fā)起人的認繳行為是對公司和其他股東以及社會公眾的一種承諾，這種承諾具有法律意義，如不履行這種承諾，則構成違約，需要承擔民事賠償責任，公司、其他股東以及債權人均可對之主張權利，且不受時效限制。因該種背信行為性質上構成欺詐，如果情節(jié)嚴重，還可能承擔行政處罰責任和刑事處罰責任。由此可見，出資的繳納原本就無需登記機關過問，改實繳制為認繳制無非是廢除了多余的贅瘤而已。所以說，虛假出資與實繳制還是認繳制并不存在必然聯(lián)系。在現(xiàn)實社會中，無論是實行實繳制還是認繳制，虛假出資現(xiàn)象均不可避免。過去二十多年經驗表明，在實繳制的情況下虛假出資恰恰非常嚴重。當事人為了滿足設立公司的法定資本要求和登記機關的驗資要求，往往與公司或者驗資機構串通，提供虛假驗資證明，導致虛假出資或者抽逃出資現(xiàn)象屢禁不止。在某種意義上可以說制度催生了虛假，正是因為法律設定了較高的門檻和要求，才導致實踐中普遍存在虛假出資或者抽逃出資現(xiàn)象。資本制度改革后認繳制的實行至少消除了虛假出資的制度性因素，我們相信在實行認繳制的情況下虛假出資現(xiàn)象會大大減少。當然一些投資者的非誠信虛假出資也會發(fā)生，但這是市場交易中難以根除的現(xiàn)象。如前所述，只要法律存在著足夠的責任制度即可。實踐中也可能會出現(xiàn)一些投資者濫用認繳制的制度優(yōu)惠對繳納期限做出不合理的安排，譬如出現(xiàn)公司章程規(guī)定出資的繳納期限為一百年等極端情形。廢除實繳制的真正含義是為了方便公司設立，在登記注冊時登記機關不過問出資的繳納，但公司設立后工商機關并未放棄對出資繳納的監(jiān)管。根據(jù)國務院改革措施要求，過去實行的年檢制度已經改為年報制度，公司須經由信用信息公示平臺公開年度報告，其中出資的繳納情況就是重要的披露內容之一。交易相對人在明知交易對手未按期繳納出資或者對出資繳納做出非正常安排的情形下，自然應當有足夠的理性來判斷是否與之交易。同時，工商機關可將此類非正常行為識別為經營異常行為，將其與有其他違規(guī)行為的市場主體列入 “黑名單”，通過信息公示平臺公之于眾，使其“一處違規(guī)，處處受限”，提高企業(yè)“失信成本”。

上述認繳制僅適用于發(fā)起設立的股份有限公司，而不適用于募集設立的股份有限公司。2013年修正的《公司法》仍然保留了舊《公司法》的規(guī)定，即股份有限公司采取募集方式設立的，注冊資本為在公司登記機關登記的實收股本總額。此外，對于特殊公司或者機構實行實繳制的，公司的注冊資本仍然體現(xiàn)為公司登記機關登記的實收資本。與此實繳制相適應，股東繳納出資或者發(fā)起人繳納股款后依然應當進行驗資并提交驗資證明。

四、注冊資本登記制度改革后的持續(xù)監(jiān)管

廢除注冊資本最低限額要求，注冊資本實繳制改為認繳制，并非意味著主管機關放棄對公司的監(jiān)管，而是不應將之與公司設立登記捆綁在一起。這就需要將主體登記與運營監(jiān)管加以區(qū)分，使之相互分離。在放寬主體登記管制的情況下，強化運營監(jiān)管，這是一種后登記監(jiān)管。同時改變傳統(tǒng)的政府包攬式監(jiān)管模式，采用更加符合市場規(guī)則的監(jiān)管方式。

此次改革是一項系統(tǒng)工程，不僅僅是工商機關一家之事。對企業(yè)和市場而言，應加強行業(yè)協(xié)會的自律管理；對投資者、債權人和社會公眾而言，應提高自我風險防范意識和自我保護能力。同時還應加強司法部門處理投資糾紛和瑕疵出資等問題的能力和效率，更加有效地保護投資者和企業(yè)以及社會公眾的合法權益。